個稅修法程序仍然模糊 公眾參與被壓縮

       “稅收是對公民財產(chǎn)的合法占有，特別是直接對居民收入征收的個人所得稅，其修改和調(diào)整都需要體現(xiàn)納稅人的意見，”一位長期參與財稅立法的學(xué)者表示，“但在草案已經(jīng)形成‘三稿’才征詢意見，其實已經(jīng)給公眾參與度設(shè)定了無形的限制。”


       遲來的公開意見征詢


       個稅修正案究竟是如何出爐的？

　　中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文介紹，現(xiàn)在對于法律草案的起草和擬定并沒有對主體的限定，專家學(xué)者、行政部門、普通公民均可以提出法案設(shè)想。此次個稅修法最開始就是由主管財稅政策制定工作的財政部牽頭，召集國稅總局等相關(guān)方共同起草法案。在起草過程中財政部先對個稅修訂進行了第一輪內(nèi)部的征詢意見，形成“一稿”。

　　形成的“一稿”由財政部提交國務(wù)院法制辦，再由法制辦進行第二輪的征詢意見和協(xié)調(diào)，此輪也主要是針對草案牽涉到其他職能部門的工作時進行各方的協(xié)調(diào)，依舊屬于政府部門內(nèi)部的征詢意見。

　　“比如2007年制訂《企業(yè)所得稅法》時就需要和工信部、商務(wù)部等其他相關(guān)部門進行協(xié)調(diào)，”上述學(xué)者表示，“但此次個稅修訂由于和其他部門關(guān)聯(lián)程度較小，主要還是由財政部主導(dǎo)工作。”

　　接下來的環(huán)節(jié)就有了立法程序主體資格的限制。《中華人民共和國立法法》規(guī)定，有資格向全國人大常委會提出法律案的只有委員長會議，以及國務(wù)院、最高法院、最高檢察院、全國人大各專門委員會等。因此國務(wù)院法制辦形成“二稿”后，須上交國務(wù)院常務(wù)會議審議通過后，由國務(wù)院向全國人大常委會提出法律案，才是有效的立法程序。

　　根據(jù)《立法法》的規(guī)定，全國人大常委會收到法律案后，可以先交由有關(guān)的專門委員會審議、提出報告，再決定列入常務(wù)委員會會議議程，如此次鑒于個稅修正案的專業(yè)性，法案交由全國人大財經(jīng)委審議，最后形成的“三稿”才能上會討論。

　　而全國人大常委會審議后，立法工作就主要由全國人大法工委負(fù)責(zé)，包括目前正在進行的公開征詢意見等。

　　上述學(xué)者表示，此前幾輪的征詢意見里，外界的參與度都不多，除了公眾難以接觸到前期草案形成過程外，專家的參與度其實也很少，主要還是政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)和調(diào)整。

　　“上一次修改個稅時還開了公眾的聽證會，其實也是人大常委會審議后才召開的，”施正文表示，“而等到這個階段才公開征詢意見，公眾的參與度其實已經(jīng)受到了限制。”

　　施正文指出，若是在草案的形成階段就讓公眾廣泛參與，就可以在草案中大膽地提出更多建設(shè)性的內(nèi)容，比如個稅免征額與物價水平指數(shù)化、推進綜合型個人所得稅制等，“而現(xiàn)在草案的框架已定，大家只能在具體的免征額高低、級次高低上做文章了”。

　　此外，專家建議應(yīng)在最后法案通過后的公布階段附加公開征詢意見的情況說明，包括公眾都提了哪些意見、各種意見的比重多大、最后的法案采取了哪些意見、為什么采納等，以保證公眾參與修法過程中的作用得到充分發(fā)揮。


立法權(quán)限爭議

　　此外，個稅修正案在全國人大與其常委會之間立法權(quán)限的劃分，也有不清楚之嫌。

　　按照《立法法》的規(guī)定，全國人大負(fù)責(zé)制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律。而全國人大常委會則負(fù)責(zé)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，常委會可對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改。

　　而據(jù)了解，現(xiàn)在僅有的幾部稅收立法《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《車船稅法》等，都是由人大常委會而非全國人大制定和修改的。

　　“目前在中國，無論是學(xué)術(shù)上還是實務(wù)操作上，對基本法律和普通法律的區(qū)別和劃分都不甚清晰，”施正文表示，“但涉及到對公民財產(chǎn)的直接占有，稅收立法無論在哪個國家的地位都必須是基本法，這一點是普遍承認(rèn)的。”

　　回顧此次個稅修法的時間表，國務(wù)院在3月1日已審議并原則通過了個稅法修正案（草案），而今年全國人大會議在3月5日召開，個稅法案的修訂討論并非來不及在全國人大上會討論。“畢竟全國人大對于民眾意見的體現(xiàn)要更加權(quán)威一些。”施正文表示。

　　對此有學(xué)者舉例，美國的稅收立法程序在眾議院提出議案、參議院審議通過草案、參眾兩院聯(lián)合委員會協(xié)調(diào)和總統(tǒng)簽署外，美國的司法機關(guān)還須對稅收立法過程進行司法審查，考察所制定法律是否符合聯(lián)邦憲法。

　　上述學(xué)者指出，目前財稅立法過程中行政機關(guān)所發(fā)揮的作用過大，而財政部本來就是稅收征收部門的行政機關(guān)，在制定約束自己行為的法律時難免過多考慮部門利益，這樣的立法行為更需要立法程序的法律規(guī)制以及司法程序的監(jiān)督。


個稅草案10天19萬意見 學(xué)者力薦平稅制

　　這是中國針對個稅修改提交公眾討論后出現(xiàn)的盛況。

　　“社會公眾對這個草案都比較關(guān)注，提出了很多意見。”有全國人大內(nèi)部人士表示。據(jù)她介紹，隨后全國人大常委會法制工作委員會將匯總并分類整理這些公眾意見，并形成書面意見。具體到草案的修改，則由全國人大法律委員會主持，委員會將“根據(jù)各方意見包括常委會審議以及公眾的意見，再決定是不是要對草案繼續(xù)修改，并上會進行二次審議。

　　而近日最受關(guān)注的意見是，央行貨幣政策委員會委員李稻葵建言，個稅體制應(yīng)做全面調(diào)整，并建議引入平稅制，而其指責(zé)目前的草案“弱智”的言論更是奪人眼目。

　　據(jù)了解，這一征集意見截止日為5月25日。此前的4月22日，十一屆全國人大常委會第二十次會議初次審議《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》，并決定向社會公開征集意見。


累進制PK平稅制

　　李稻葵，又放炮了。

　　這次，他的炮火不僅猛，且靶心出人意料。

　　在新近刊發(fā)的一篇名為《個稅必須全面系統(tǒng)改革》的文章中，這位央行貨幣政策委員會委員、清華大學(xué)教授向新近公布的個稅草案開火。

　　在這篇并不太長的文章中，李稻葵用“成本巨大、設(shè)計簡陋”來評價現(xiàn)行個稅制度的設(shè)計框架，稱其已淪為“工資稅”，甚至用“弱智”這樣情緒化的字眼。

　　李稻葵瞄準(zhǔn)現(xiàn)行個稅制的主要制度設(shè)計框架超額累進制稅率。“當(dāng)前中國的社會基礎(chǔ)不支持西方式的高稅額、高累進的個人所得稅制。”李稻葵在文章中稱。

　　所謂超額累進稅率，是把征稅對象的數(shù)額劃分為若干等級，對每一個等級的數(shù)額分別規(guī)定相應(yīng)稅率，分別計算稅額，各級稅額之和為應(yīng)納稅額。

　　因此，他建議中國的個稅改革，必須要有新思路，建議中國實施平稅制度。具體而言，應(yīng)大幅度降低個人所得稅的稅率，同時降低個人所得稅的累進幅度，用一個比較平、比較低的（如上限為20%以下）的稅率來征稅。

　　支持他的觀點的是世界其他一些國家的類似成功例子。

　　目前，俄羅斯、新加坡、中國香港地區(qū)、愛爾蘭都施行了簡單的平稅制度，它們的最高稅率在15%左右甚至更低。

　　李稻葵在自己的微博上舉了俄羅斯的例子。俄羅斯改革前為12%，20%，30%三檔稅率，改革后合并為13%，起征點提高了三分之一。由于踴躍納稅，近年來俄羅斯政府的個稅總額改革后三年累計提高了60%以上。

　　“俄羅斯同行經(jīng)常告訴我，百姓非常擁護稅改，大家排隊繳稅。”李稻葵信心滿滿。

　　“所謂的平稅制，其實就是單一稅率（single rate）。”財政部財科所副所長劉尚希在電話向記者解釋。他是國內(nèi)較早注意到這種稅制的學(xué)者，并在此前不同場合亦提出，個稅應(yīng)該適用單一稅率，而不是非常復(fù)雜的超額累進稅。

　　“單一稅制的好處，一個是可以簡化稅制，另外一個，稅基還是盡可能寬一點。”劉尚希解釋道。

　　稅基問題，一直是本次個稅草案中各方所爭議的焦點。

　　個人所得稅法規(guī)定，個人工資薪金所得以每月收入減除一定費用后的余額為應(yīng)納稅所得額。由2000元上調(diào)至3000元，財政部門進行了測算，調(diào)整后工薪所得納稅人占全部工薪收入人群的比重，將由目前的28%下降到12%左右。

　　“我個人的看法是連12%可能都到不了。這12%指的是城鎮(zhèn)就業(yè)有收入人群，還不包括那些農(nóng)民工，如果把他們算上，這個比例可能更低了。”財政部財政科學(xué)研究所研究員孫鋼稱。

　　個人所得稅所起的作用就是調(diào)節(jié)收入分配，而調(diào)節(jié)收入分配總是要有一定的征收面，所征的這些稅款才能轉(zhuǎn)移給貧困人口。顯然，如果交稅者過少，它的作用就會削弱。

　　“現(xiàn)在稅基越來越窄，快變成一個調(diào)節(jié)稅了，如果你僅僅是一個調(diào)節(jié)稅的話，個稅的意義就不大了。”劉尚希稱。

　　不過，多位財稅領(lǐng)域的專家亦表示，根本的稅制框架的改革要想在短期內(nèi)一蹴而就，可能性并不大。

　　據(jù)熟悉個稅制度的專家介紹，其實最早提出平稅制的是美國。之所以會有這樣的提法，跟美國現(xiàn)行的超額累進稅制有關(guān)。隨著這種制度的發(fā)展，稅制越來越復(fù)雜，扣除條款非常多，相應(yīng)的稅法也越來越厚，達幾千頁，一般人很難搞明白。

　　但是，美國目前的稅制改革，其實是舉步維艱，因為過往形成的這套復(fù)雜的超額累進稅制，養(yǎng)活了幾十近百萬人，如果要搞到很容易的稅制，那些依附其上的會計師、稅收人員就沒有飯吃了。

　　“這個稅制養(yǎng)成之后，由此派生出來的很多東西，一下子你是很難去掉的。所以美國想搞，實際上確實很難。”有財稅專家表示，“中國的情況其實也差不多，有很多的部門利益”。

　　而劉尚希則表示，“按照我的思路就是單一稅率，但是現(xiàn)實不太可能的。不過這次稅級由9級減少到了7級，下次可能就是從7級到5級了，這次收兩級，下次再收兩級，慢慢來吧。”


征管難題

　　其實，平稅制也好，累進制也好，都面臨著同樣一個問題：稅如何能夠收上來？

　　“增稅時會考慮納稅人的承受能力，減稅時也需要考慮政府財政收入的承受能力。”有財稅專家表示。

　　據(jù)財稅部門內(nèi)部人士透露，在制定本次草案時，決策層曾擔(dān)憂，如果個人所得稅改革減稅幅度太大，有可能影響到轉(zhuǎn)移支付力度，因為目前中央從個人所得稅分享改革當(dāng)中增加的收入是“專門用于中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付”。

　　其實，地方政府對于個稅的這筆收入，也是非常看重。

　　據(jù)熟悉個稅發(fā)展脈絡(luò)的專家介紹，在1994年中國實行分稅制之初，個人所得稅最初其實是被劃定為地方稅的。

　　“對于個人所得稅，當(dāng)時稅源不大，并且從鼓勵地方積極性的角度看，與地方利益掛鉤有利于稅源控制，有利于該稅種地位的上升。”該人士表示。

　　后來，隨著個人所得稅的重要性越來越突出，稅制的進一步完善和稅種在中央之間的重新劃分就非常迫切了。2002年，財政部針對所得稅制的問題，進行了制度調(diào)整，提出了“所得稅共享”的辦法，由中央和地方五五分成，2003年開始實行四六分成。

　　由此，個人所得稅由地方稅變身而成央地共享稅。而個稅在地方稅收的比重也越來越大。以北京為例，近年來這項稅收收入僅次于營業(yè)稅而成為第二名，高峰時可達到整個稅收盤子的25%左右。

　　“個稅今后的比重會提高，在今后中國的經(jīng)濟生活中的地位也會提高。” 中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長劉桓表示。

　　因此，在本輪個稅草案以減稅為背景之下，如何能夠使得個稅改革推進順利，必須要考慮央地層面的稅收收入不至于受到太大的沖擊，尤其是地方基層，多年來已受困于財力不足，事權(quán)與財權(quán)之間的不匹配。

　　“我覺得只能從加強稅收的征管，減少稅收的流失方面去多做文章。” 劉尚希表示。

　　“很多家庭收入已經(jīng)多元化了，但是征管的方式和體制一直都沒有跟上。也就是說，誰老實誰就被征。從財產(chǎn)多元化的角度，強化稅收征管力度，而不應(yīng)該僅僅把眼睛老盯在提高起征點上。”有財稅專家表示。

　　而本次參與個稅法草案審議的人大常委們，也表達了類似的觀點。

　　“個稅法修正草案通過后，主要的工作是個稅的征管問題。征管的重點是高收入者。難點也是高收入者，”有全國人大代表表示。

　　因為個稅的主要功能是調(diào)節(jié)收入分配關(guān)系，高收入者的收入構(gòu)成比較復(fù)雜，而且不斷有新的收入出現(xiàn)，一些隱性但數(shù)額巨大的收入還游離在法律邊緣地帶，因此必須切實加強征管。

　　而產(chǎn)生這一結(jié)果的根本原因，根本還在于目前國內(nèi)征信系統(tǒng)的不健全，以及不同部門之間的“信息鴻溝”。

　　舉個很簡單的例子，在計算個人稅負(fù)時很重要的一個系數(shù)家庭贍養(yǎng)人口系數(shù)，在中國就很難獲得，只能通過財稅部門的估算。

　　“當(dāng)事人如果不能夠如實提供的話，誰能夠知道？當(dāng)這個信息是否準(zhǔn)確，誰去核實？這些都是問題。”劉桓表示。

　　據(jù)他介紹，國外一些國家背后都有一套非常強大的信息技術(shù)支撐系統(tǒng)，可供監(jiān)管部門核實。比如你家里有幾個小孩，你是結(jié)過幾次婚離過幾次婚，幾次婚姻中有幾個婚生子女，非常細(xì)致。“尤其是北歐一些國家，你想逃稅一點不可能”。

　　而在美國，其公民所擁有的社會保險的號具有戶籍管理的作用，美國的稅務(wù)局只是在這個基礎(chǔ)上享受這個信息共享的成果，“這個平臺如果沒有的話，稅務(wù)局一家來做是根本做不到的”。

　　反觀中國，目前部門之間存在著不小的“信息鴻溝”。

　　目前，幾個部門分頭掌握著民眾的個人信息，比如房管、銀行、工商、稅務(wù)等。而現(xiàn)在這幾家部門之間，僅有少量數(shù)據(jù)可以實現(xiàn)共享。“你要到銀行查賬，必須市局領(lǐng)導(dǎo)才能批，而且必須還要提供偷漏稅的證據(jù)才行。而房管部門也只能提供交易信息，個人名下房產(chǎn)數(shù)量則不能共享。”有地稅系統(tǒng)人士表示。