觀望中的“寬帶中國”d

        在國務院印發(fā)《寬帶中國戰(zhàn)略及實施方案》（下稱《戰(zhàn)略》）兩個月之后，運營商期待的具體政策支持仍然遙遠，這讓《戰(zhàn)略》暫時只能停留在紙面之上。

　　多位接受記者采訪的電信運營商及設備業(yè)人士表示，“《戰(zhàn)略》只詳細規(guī)劃了戰(zhàn)略和實施目標，期待中的政策支持和普遍服務基金只是數筆帶過。”一位設備商人士認為，“普遍服務基金的設立涉及多部委，就算后期出臺相應細則，過程也必將充滿曲折。”

　　所謂普遍服務基金，是指為支持電信普遍服務的實施而設立的政府性基金或者是非營利性基金。從2004年的村村通工程，到寬帶中國戰(zhàn)略，關于設立該基金的呼聲就一直未斷。但十年下來仍只有政策輪廓。

　　多位接受記者采訪的業(yè)內人士認為，這將進一步打擊運營商的積極性。

　　工信部統(tǒng)計數據顯示，今年1月－7月，我國固定寬帶用戶為1.83億，農村固定寬帶普及率僅為12%左右。而《戰(zhàn)略》中規(guī)劃，2013年底之前這兩個數字分別為2.1億戶和20%；2015年則要達到2.7億戶和30%?，F(xiàn)實離規(guī)劃尚有不少差距。

　　《戰(zhàn)略》中還規(guī)劃，到2015年城市和農村家庭寬帶接入能力基本達到20兆比特每秒（Mbps）和4Mbps，部分發(fā)達城市達到100Mbps。而目前國內互聯(lián)網網速平均速率僅1.774Mbps，排名全球第71位，仍處于“低速寬帶”階段。

　　據記者了解，在《戰(zhàn)略》出臺之前，三大電信運營商對于普遍服務基金已有預期，因此從去年下半年開始均放慢了寬帶投資的步伐，未來兩年內或都將重心投入到4G上。

　　“運營商兩波寬帶建設的熱潮其實已經過去了，剩下多是回報較低或是純粹投入性的區(qū)域，運營商停下來等待政策支持，這可以理解。”一位接近運營商決策層的人士認為。

　　關乎下一代網絡發(fā)展、并帶動更多相關產業(yè)發(fā)展的中國寬帶市場，沉疴多年，卻仍在等待政策的另一只靴子落地，這亦是中國特色。

　　補償機制未落實

　　寬帶中國戰(zhàn)略發(fā)端于中國電信在2011年2月啟動的“寬帶中國光網城市”戰(zhàn)略，后升級為國家戰(zhàn)略。

　　從單個運營商的市場戰(zhàn)略，到國家級戰(zhàn)略，有兩點本質性的區(qū)別：其一，政府主導，推進全民寬帶化，受益人群不僅包括城市用戶，廣袤的農村地區(qū)人群也被包括；其二，政府承諾，將給予包括投資體制、財政稅務政策、金融政策方面的支持，并提及了在業(yè)界頗為敏感的寬帶普遍服務的補償機制。

　　給予普遍服務補償機制，是目前全球多個發(fā)達國家采用的邊遠農村地區(qū)寬帶覆蓋建設的一個主要手段。例如在英國，英國電信不僅可以獲得英國政府的寬帶普遍服務補貼基金，還可以在部分地區(qū)獲得歐盟官方提供的補貼基金。

　　工信部副部長尚冰9月在解讀《戰(zhàn)略》時亦曾明確表示，“政府將完善普遍服務補償機制。”并表態(tài)稱，如要達到寬帶覆蓋所有城市、農村用戶，至少需要2萬億元資金。

　　《戰(zhàn)略》對實施方案做了詳盡明確的闡述，并未出臺具體的政策支持細則，對于普遍服務補償機制，也僅僅數言。

　　“確實與我們事先預想的有所差距。”寬帶中國戰(zhàn)略專家組組長鄔賀銓在接受記者采訪時如此直言。

　　在制定寬帶中國戰(zhàn)略草案時，專家組已考慮到資金的問題。最初專家組提出多套方案，一種是直接從中央財政劃撥專項資金，給予運營商一定的補貼；另一種是建立寬帶普遍服務基金，從電信運營商上繳國資委的央企利潤中拿出一部分返還給運營商，用于補貼從事農村和邊遠地區(qū)寬帶普及工程建設的成本。

　　上述兩種方案均得到多數專家支持，但財政部、國資委等部委明確反對。財政部認為，寬帶建設的最終受益者是運營商，因此不希望中央財政給予過多的財稅和資金支持；而建立寬帶普遍服務基金則動了國資委的奶酪。最終，這兩種方案都沒有獲得通過。

　　也有專家提出，長期以來，政府已習慣于在基礎電信設施投資領域采用市場手段管控，市場能解決的，政府絕不插手。自2004年以后，運營商在經歷了“村村通工程”的800億元投資、3G市場的2000億元投資之后，仍保持相對平穩(wěn)的收入和利潤，鑒于此，政府更加沒有動力和理由去補貼寬帶市場。

　　另一種觀點則是：固定寬帶本來就不是一個完全靠市場驅動的領域，屬于“失靈市場”，沒有政府和政策的介入，這個市場將無法按照監(jiān)管層的思路去發(fā)展和盤活。

　　中國電信科技委主任韋樂平表示，在普通城鎮(zhèn)地區(qū)FTTH（Fiber To The Home，一根光纖直接到家庭）的投資回收期是7年；中部地區(qū)大約為11年，而像內蒙古此類西部偏遠地區(qū)，100年也無法回收投資成本。他認為，投資回報期超過10年的項目必然會被市場拋棄，中西部地區(qū)的寬帶普遍服務已不可能依靠市場效應來推動，只能依托于國家設立普遍服務基金來解決。

　　中國通信學會光通信委員會主任毛謙亦認為，目前中國寬帶發(fā)展幾乎完全依靠市場機制，但全國還有15%的行政村沒有寬帶，中西部及農村屬于高投入低產出地區(qū)，難以靠市場機制實現(xiàn)普及。

　　運營商集體觀望

　　西藏電信林芝分局只有18個寬帶網絡維護人員，需要管理11萬多平方公里高海拔地區(qū)的通信設施，維護面積大概等于七個北京。該地區(qū)寬帶網建設和維護成本異常高昂，用戶需求卻相對較小，導致運營商常年入不敷出。

　　中國電信的一位寬帶運營人士告訴記者，在寬帶戰(zhàn)略出臺之前，運營商對于普遍服務基金已有預期。正因如此，從去年下半年開始，中國電信和中國聯(lián)通在各個層面上，均顯露出放慢寬帶投資建設腳步的跡象。

　　有聯(lián)通總部人士透露，在近期聯(lián)通內部完成的一個光纖寬帶城域網預算中，中國聯(lián)通各省上報的預算總額超過20億元，但最后審批通過的只有幾億元。

　　“壓縮城域網建設資金，會直接導致城域網容量增速放緩，城域網容量的大小決定了用戶帶寬的體驗速率。”上述人士解釋，“如果城域網容量的增速跟不上寬帶用戶增速，必然限制用戶體驗。就好比今年你上網的速度還挺快，但明年，很有可能就慢下來了。”

　　今年初就有消息傳出，中國聯(lián)通已明確了整體下調光纖寬帶的投資力度。上述城域網投資則涉及2014年建設計劃，由此看來，2014年，聯(lián)通很有可能進一步壓縮光纖寬帶方面的投資力度。

　　中國電信亦放緩農村地區(qū)的投資腳步。在一些ARPU（每名用戶所實現(xiàn)的平均收入）值較低的省份，控制成本的要求在運營商內部一直高于用戶發(fā)展。記者獲悉，在中國電信不占優(yōu)勢的一些北方省份，年初曾出現(xiàn)因大力擴張農村寬帶市場而受到集團公司通報批評的事件。

　　“不少地方運營商寬帶預算超標，部分公司只能通過自籌資金的方式緩解壓力。”一位中國電信某北方省份公司負責人透露。

　　這與2011年、2012年上半年電信運營商熱火朝天的光網改造行動形成巨大反差，2012年，運營商曾超額完成工信部任務，原定覆蓋3500萬用戶，最后覆蓋了超過4500萬用戶。

　　“去年大家還當是個事兒，所以任務完成得很快。但是今年，運營商發(fā)現(xiàn)拿不到錢了，既然不給錢，那行政任務我也沒必要完成了。態(tài)度上不免就消極了很多。”一位運營商人士坦言。

　　據了解，內蒙古等落后邊遠省份的寬帶普及率遠低于城市，有不完全統(tǒng)計數據顯示，今年，內蒙古的寬帶普及率約為12%左右，遠不能達到《戰(zhàn)略》“到2013年底，城市和農村家庭固定寬帶普及率分別達到55%和20%”的要求。

　　按照《戰(zhàn)略》規(guī)劃，建設成本過高的邊遠地區(qū)、山區(qū)和海島，將靈活采用無線方式來部署。即便如此，農村地區(qū)的無線寬帶投入產出同樣不成正比。

　　中國移動的一位人士向記者透露，中國移動現(xiàn)有60萬個遍布全國的GSM基站，只有一半是正常盈利的。這意味著，在地緣廣闊、人口稀少的農村偏遠地區(qū)，即使是部署成本相對較低的移動基站，亦入不敷出。移動的整體收入和利潤，是通過人口密集的城市地區(qū)基站拉動的。

　　電信運營商經過多年的市場化運作之后，已充分遵循市場規(guī)律。截至今年8月，中國電信和中國聯(lián)通分別擁有9728萬和6368萬寬帶用戶。經過兩輪的建設高潮，運營商的光纖寬帶已經基本上覆蓋全部城市用戶。

　　因此，在4G牌照即將發(fā)放之際，運營商必將主要精力用以籌資建設4G網絡。對此，韋樂平回應，4G可能會在兩年時間內分流寬帶的投資規(guī)模。

　　不過，對于中國電信和中國聯(lián)通而言，寬帶仍是上述兩大運營商的重要收入來源。2012年，中國電信和中國聯(lián)通的有線寬帶接入收入分別為667億元和394億元。其中，有線寬帶接入收入是中國電信最大的業(yè)務收入來源，遠超移動話音業(yè)務和移動數據業(yè)務。

　　在ARPU值較高的城市地區(qū)，運營商仍然在加大投入。9月，中國電信宣布全國范圍內的第三次寬帶提速，在上海和南京試點百兆入戶，這兩個地區(qū)的電信寬帶用戶，可隨時申請?zhí)崴僦?00M。在全國其他地區(qū)，光纖寬帶用戶普遍享受免費提速至10M－20M。

　　電信分析師程德杰認為，運營商推行寬帶戰(zhàn)略，主要目的是鞏固市場優(yōu)勢，獲取市場利益；國家推行寬帶戰(zhàn)略，主要目標是消除信息鴻溝，實現(xiàn)寬帶普遍服務，提升國民經濟的信息化水平，促進信息化消費，拉動國民經濟的發(fā)展。兩者的高度和角度不同。

　　政府若想平衡兩者關系的落差，不僅需要細化補償機制，同時還需要融合各監(jiān)管部門。

　　呼喚中國的FCC

　　從現(xiàn)有的政策支持來看，電信運營商只能利用現(xiàn)有的專項資金來進行有限的寬帶資金扶持，顯然是杯水車薪。

　　但更重要的是，在多年寬帶建設和運營的過程，資金恐怕只是運營商難解之題中的冰山一角。城市地區(qū)的“最后一公里”接入難、內容運營舉步維艱等，都將直接導致寬帶產業(yè)的畸形發(fā)展。這其中各監(jiān)管部門之間的利益博弈和勢力消長，是主要動因。

　　隨著寬帶成為中國戰(zhàn)略基礎設施，寬帶產業(yè)的監(jiān)管已不僅在工信部的范疇之內，住建部、國資委、財政部、廣電總局等諸多部委，均有涉及。

　　中國信息經濟學會理事長、電信專家楊培芳多年來曾多次呼吁，必須成立一個頂層的通信信息業(yè)的監(jiān)管機構。在美國，扮演這一角色的是FCC（聯(lián)邦通信委員會）。該委員會是美國政府的一個獨立機構，直接對國會負責。他說：“公共服務是市場失靈的一個領域，所以需要公共規(guī)制。我們應該把電信的公共服務從工信部、廣電等機構中剝離出來，統(tǒng)一到監(jiān)管機構里面。”

　　這種機構設置的想法得到諸多改革參與者的認同。其初衷主要為徹底解決多頭監(jiān)管、重復監(jiān)管、監(jiān)管缺失等問題，其精神內核在于，監(jiān)管機構能夠獨立、中立地做出自己的決策，不受不當的外部影響。并遵循監(jiān)管永遠是市場的補充，只有在市場失靈的時候，才介入監(jiān)管，同時監(jiān)管的介入應遵循成本收益的原則。但問題在于，這一機構本身的設置，即是一次極大的監(jiān)管思路和機構變動，成行絕非易事。

　　積重之下，一些更加溫和的政策修正，所起到的效果其實有限。

　　今年初，作為寬帶中國戰(zhàn)略的一個重要配套政策，工信部頒布了有關光纖到戶的兩項國家標準，《住宅區(qū)和住宅建筑內光纖到戶通信設施工程設計規(guī)范》和《住宅區(qū)和住宅建筑內光纖到戶通信設施工程施工及驗收規(guī)范》。

　　標準規(guī)定了在縣級及以上城區(qū)，新建住宅應直接用光纖到戶方式建設，在新建住宅內的通信設施工程設計中必須滿足多家電信業(yè)務經營者平等接入、用戶可自由選擇包括寬帶在內的電信業(yè)務經營者。

　　兩項國家標準的出臺，從法律上解決了城市地區(qū)寬帶部署“最后一公里”的難題，杜絕了小區(qū)、商業(yè)樓宇對運營商收取高額入場費、提成費的問題。

　　在具體的執(zhí)行過程中，人們發(fā)現(xiàn)，一些當地政府支持力度大的發(fā)達省市，如江蘇、上海，因出臺了相關法律，有效提供了執(zhí)法依據，因此成效頗豐。但在更多省市，由于涉及住宅建設，若無當地政府支持，作為執(zhí)行監(jiān)督者的各地通信管理局，往往有心無力。

　　“一個局只有幾十個人，新建樓宇規(guī)模龐大，根本無法一一去監(jiān)督。”一位北方落后省份通信管理局工作人員認為，管局并無執(zhí)法權限，根本無法承擔起這個責任。

　　不過，也有運營商人士認為，國家寬帶戰(zhàn)略已上升到國家行政層面，地方政府無論出于何種考慮，都會積極配合支持，各有關部門也會出臺相關配套政策，對于中西部運營商而言，這是一大利好。

　　無論如何，寬帶中國戰(zhàn)略的正式出臺，為基礎電信市場的監(jiān)管改革提供了契機、雖然這仍需經歷縮小分歧、擴大共識、破解矛盾的過程。