PPP模式——寬帶網(wǎng)絡建設領域的新嘗試

　　ICCSZ訊    近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，明確提出戰(zhàn)略目標：到2020年，固定寬帶家庭普及率達到中等發(fā)達國家水平，3G、4G網(wǎng)絡覆蓋城鄉(xiāng);到2025年，固定寬帶家庭普及率接近國際先進水平，建成國際領先的移動通信網(wǎng)絡，實現(xiàn)寬帶網(wǎng)絡無縫覆蓋。

　　實際上，國際范圍內，寬帶已經(jīng)成為公認的推動經(jīng)濟社會發(fā)展的新型基礎設施。國際電信聯(lián)盟“連通目標2020”提出，到2020年，推動全球超過60%的人口獲得寬帶連接，但由于寬帶網(wǎng)絡投資規(guī)模大，回收期長，世界各國普遍面臨私人部門投資不足、農村和邊遠地區(qū)網(wǎng)絡覆蓋不足等難題，我國也不例外。金融危機以后，很多國家創(chuàng)新網(wǎng)絡投資模式，選擇政府與私人資本合作(Public Private Partnership,PPP)模式作為提升寬帶網(wǎng)絡覆蓋的手段。自2015年我國發(fā)布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號)以來，PPP在我國公共服務領域得到蓬勃發(fā)展。截至2016年2月底，我國PPP項目總投資超過8萬億元，主要集中在供熱、垃圾處理等市政服務，以及地鐵、橋梁等市政設施領域。PPP模式在全球寬帶領域有哪些典型應用，對我國寬帶網(wǎng)絡建設有何啟示?

　　PPP模式在寬帶建設的嘗試

　　PPP模式是指政府和私人資本以合作協(xié)議方式提供公共產(chǎn)品和服務的行為。按照國際電信聯(lián)盟(ITU)建議，PPP可分為以下四種模式：一是私營部門建設運營模式，即私人資本從政府處獲得資金資助，建設和運營網(wǎng)絡設施，并最終擁有網(wǎng)絡的所有權;二是公共外包模式，即政府部門提供全部建設和運營資金，私人資本負責具體實施，網(wǎng)絡所有權歸政府部門所有;三是合資公司模式，即政府資本和私人資本成立合資公司，雙方共同擁有網(wǎng)絡，并共同承擔網(wǎng)絡的日常運營;四是公共部門建設運營模式，即網(wǎng)絡建設和運營資本由政府與私人資本共同分擔，網(wǎng)絡的最終所有權歸政府所有，網(wǎng)絡建設和日常運營由私人資本承擔。

　　PPP項目在實際運作中選擇何種模式，通常取決于多種因素，如市場結構、互聯(lián)網(wǎng)成熟度和政治環(huán)境等。近幾年，全球寬帶網(wǎng)絡建設有不少采用PPP模式的案例。

　　——英國移動基礎設施項目(MIP)

　　MIP項目是英國政府實施的一個桿路建設項目，目的是通過建設更多的桿路設施，改善5%～10%沒有移動網(wǎng)絡覆蓋或者信號不好區(qū)域的網(wǎng)絡質量，并將英國的移動網(wǎng)絡覆蓋擴展到99%的人群。該項目建設主要采用私人部門建設運營模式，即由英國政府出資1.5億英鎊，通過招標方式，由中標公司負責桿路建設，桿路資產(chǎn)的所有權歸私人資本所有。桿路設施建成后，英國的移動運營商可以租用桿路資源部署和提升自己的移動網(wǎng)絡。

　　MIP項目最終由Arqiva公司中標承建。原計劃在2013年年底前將未連接的8萬個接入點中的6萬個連接到網(wǎng)絡，但最終推遲到2016年5月完成，第一批站址于2013年9月啟用。項目進度延遲主要有以下幾個原因：一是Arqiva沒有向政府部門提供詳細的覆蓋計劃和時間表。二是一些地區(qū)的桿路建設需要經(jīng)過冗長的審批程序。三是在一些偏遠地區(qū)面臨供電難題，有的缺乏回傳電路。

　　經(jīng)驗總結：一是政府在實施PPP項目時，應著眼于那些缺乏競爭性的市場，集中對這些地區(qū)的無源設施提供資金支持。二是股東之間應加強溝通，確保市場主體對實施計劃熟悉。三是政府應該努力創(chuàng)造良好的建設和監(jiān)管環(huán)境，確保政策目標的實施。

　　——南非約翰內斯堡寬帶網(wǎng)絡計劃

　　該計劃通過投入政府資金，建設約翰內斯堡市內900公里長的骨干網(wǎng)絡，以降低骨干帶寬的批發(fā)成本，使得互聯(lián)網(wǎng)接入服務提供商能夠向消費者提供更低價格的寬帶接入產(chǎn)品，促進約翰內斯堡市智慧城市建設，創(chuàng)造更多的商業(yè)和就業(yè)機會。

　　該項目建設資金1億美元，每年運營費用2400萬美元。項目起初采用公共外包模式，由約翰內斯堡市政府與愛立信簽訂建設合同，愛立信代為運營12年后，將網(wǎng)絡交還給約翰內斯堡市政府。之后愛立信將項目轉交給了CitiConnect通信。項目于2013年正式運營，但是2014年約翰內斯堡市政府終止了與CitiConnect的合同，并將該項目更改為公共部門建設運營模式。約翰內斯堡市政府2015年2月償付了愛立信9300萬美元，作為已建網(wǎng)絡的費用。之后的網(wǎng)絡所有權和運營權歸約翰內斯堡市政府所有。

　　經(jīng)驗總結：一是政府部門在啟動項目之前應該進行廣泛調研，確定是否確實存在市場失靈，以便決策是否需要政府力量的介入。在本案例中，因為約翰內斯堡地區(qū)已經(jīng)有其他的光纖網(wǎng)絡在提供服務，這就對市政府實施寬帶計劃的必要性提出質疑。二是在項目實施前，要詳細約定政府和私人企業(yè)的權利義務，避免在任何一方違背項目合同時引起爭議，臨時更改項目的運作模式。

　　——卡塔爾骨干網(wǎng)項目

　　這個項目采用的是公共部門建設運營模式。通過初期投入政府資金，降低私人資本投資門檻，吸引私人資本共同建設全國寬帶骨干網(wǎng)。最終QNBN獲得建設卡塔爾全國骨干網(wǎng)絡的許可，同時承諾必須提供帶寬批發(fā)業(yè)務。但是在項目進行中，卡塔爾另一家電信運營商Ooredoo也表示出有興趣建設骨干光纖網(wǎng)絡。

　　經(jīng)驗總結：一是共享無源設施能夠減少建設成本，如果監(jiān)管部門能要求主導企業(yè)(即卡塔爾電信)開放其無源設施，則可加快網(wǎng)絡的建設進度。二是政府部門應確保市場中沒有其他運營商有建設骨干網(wǎng)的興趣。在本案例中，如果Ooredoo再建設一個骨干網(wǎng)，將導致資源浪費，并帶來監(jiān)管風險。

　　對我國寬帶網(wǎng)絡建設的啟示

　　從全球經(jīng)驗來看，PPP模式已經(jīng)在很多國家的通信領域得到了較好應用?？偨Y幾個PPP項目的經(jīng)驗，對我國有以下幾點啟示。

　　一是PPP模式應作為商業(yè)模式建網(wǎng)的有力補充，而非應用于大規(guī)模網(wǎng)絡建設。從以上幾個案例可以看到，PPP的應用重點已經(jīng)從原來的大型國家骨干網(wǎng)(如澳大利亞的NBN)、普遍服務領域轉移到無源設施、城域網(wǎng)等領域。這些領域都是寬帶運營商缺少商業(yè)動力建設，或是現(xiàn)有網(wǎng)絡的盲點區(qū)域。PPP模式作為一種補充模式，可以很好地填補市場上運營商進入意愿較低領域的網(wǎng)絡覆蓋空白區(qū)域。

　　二是PPP模式應該主要應用于市場失靈領域。政府部門在實施PPP項目之前，應進行充分的市場調研。如果社會資本在該領域存在較強的投資意愿，則政府應該讓市場機制發(fā)揮決定性作用。在卡塔爾骨干網(wǎng)的例子中，由于其他運營商也有意愿投資于骨干網(wǎng)項目。此時政府通過PPP機制介入，將可能干擾市場機制的正常運行。

　　三是項目實施前應設計合理的風險共擔機制，并充分溝通。在項目實施前，政府部門需要充分開展市場調研、可行性論證、未來盈利預測等工作，科學設計政府和社會資本的權利與責任，并在各利益相關方之間進行充分溝通，確保PPP目標的達成。

　　作者：中國信息通信研究院 石立娜 來源：人民郵電報