分析：美國威脅吊銷中國電信美洲公司214牌照

  ICC訊 國聯(lián)邦司法部于4月9日宣布，中國電信集團美洲公司在美國的經(jīng)營授權(quán)對美國構(gòu)成國家安全與執(zhí)法的風險，美國電信安全審查小組向美國聯(lián)邦通信委員會提出，建議吊銷并終止中國電信美洲公司在美國提供國際通信服務的授權(quán)，但目前美國聯(lián)邦通信委員會尚未就該建議做出決定。4月10日，我國外交部發(fā)言人趙立堅在例行記者會上就此事件表態(tài)，表示堅決反對，并敦促美方停止將國家安全泛化，將經(jīng)濟問題政治化的錯誤做法。對此，筆者做以下分析，并提出一系列應對建議，供相關(guān)人士參考。

  關(guān)于中國電信美洲公司214牌照的相關(guān)分析

  所謂214牌照，是指根據(jù)美國通信法（1934年版及1996年修訂版）第214條規(guī)定，取得FCC頒發(fā)的國際電信業(yè)務授權(quán)。據(jù)了解，中國電信美國公司于2001年6月13日向美國聯(lián)邦通信委員會申請214牌照，同年7月6日獲得批準。

  2007年，中國電信美洲公司股權(quán)發(fā)生變化，由中國電信集團有限公司下屬子公司，變更為中國電信股份有限公司下屬子公司，并向美國聯(lián)邦通信委員會申請214牌照變更。經(jīng)過美國電信安全審查小組的安全審查，在中國電信美洲公司與司法部等簽署了一份保證書后，當時美國電信安全審查小組向美國聯(lián)邦通信委員會建議，不反對中國電信美洲公司的股權(quán)變更申請。

  美國司法部2020年4月9日公告顯示，司法部主導了對中國電信214牌照的審查，指控中國電信違背了2007年與司法部簽署的這份保證書承諾的條款。美國電信安全審查小組在給美國聯(lián)邦通信委員會的建議中指出，中國電信在美國的業(yè)務運營存在重大的和不可接受的國家安全和執(zhí)法風險，使FCC授權(quán)中國電信的214牌照不符合美國的公共利益，具體包括以下幾點：

  第一，自2007年以來，美國的國家安全環(huán)境持續(xù)變化，進一步認識到中國在針對美國的惡意網(wǎng)絡活動中的作為。第二，對中國電信有可能受到中國政府的利用、影響和控制表示擔心。第三，中國電信向美國政府當局提供的關(guān)于中國電信在何處存儲其美國記錄的陳述不正確，引發(fā)了有關(guān)誰可以訪問這些記錄的疑問。第四，中國電信關(guān)于其網(wǎng)絡安全實踐的公開陳述不準確，引發(fā)了有關(guān)中國電信是否遵守聯(lián)邦和州網(wǎng)絡安全與隱私法的問題。第五，中國電信在美國運營的性質(zhì)為中國國家機構(gòu)進行惡意網(wǎng)絡活動提供了條件，會導致經(jīng)濟間諜活動以及美國通信的中斷和誤導。

  美國電信行業(yè)監(jiān)管政策將發(fā)生重大變化

  美國電信行業(yè)監(jiān)管領域一直存在雙重監(jiān)監(jiān)管體制，一是美國聯(lián)邦通信委員會，二是美國電信安全審查小組，前者是美國正式的法定聯(lián)邦政府電信監(jiān)管機構(gòu)；后者的職能主要是協(xié)助美國聯(lián)邦通信委員會審查在美的電信許可申請是否可能給國家?guī)盹L險。

  美國電信安全審查小組與美國聯(lián)邦通信委員會最大的不同是，它是一個跨部門的工作小組，主要由美國聯(lián)邦政府下轄國務院（DoS）、司法部（DoJ）、國防部（DoD）、國土安全部（DHS）、財政部（DoT）、商務部（DoC）和貿(mào)易代表署（USTR）和聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）等部門的官員組成。

  2020年4月4日，美國總統(tǒng)特朗普簽署行政令，正式成立“美國電信服務行業(yè)外國參與評估委員會”。根據(jù)美國司法部公告，該委員會將取代之前非正式的跨部門工作小組，新成立的“美國電信服務行業(yè)外國參與評估委員會”主席由美國司法部長兼任。

  美國司法部公告顯示，新成立的“美國電信服務行業(yè)外國參與評估委員會”自總統(tǒng)行政令簽發(fā)之日起，將取代美國電信安全審查小組，行使其原來的相關(guān)職能。自此，“美國電信服務行業(yè)外國參與評估委員會”正式升級為美國聯(lián)邦政府的一個機構(gòu)。隨著總統(tǒng)行政令的生效，美國電信行業(yè)的監(jiān)管政策將發(fā)生重大變化，美國電信監(jiān)管的戰(zhàn)略重點是對美國的外國基礎電信給國家?guī)戆踩膶彶楹捅O(jiān)管，矛頭主要指向中國在美的電信運營商。

  相關(guān)分析與應對建議

  當前，特朗普政府面臨的最大問題不是抗擊新冠肺炎疫情，而是今年的總統(tǒng)大選。新冠肺炎疫情下，對中國的態(tài)度變?yōu)槊绹筮x的主要議題，特朗普和拜登陣營均顯示了各自對中國的強硬態(tài)度。筆者注意到，美國共和黨議員雷納齊近日在其推特上稱，今年大選的一個關(guān)鍵問題將是，誰可以對中國采取更強硬態(tài)度和追責中國。據(jù)《紐約時報》稱，美國共和黨日益意識到，將中國上升為新冠肺炎疫情的罪人，是在今年大選中擺脫困境的最佳方式。

  事實上，美國對中國的遏制是其長期國家戰(zhàn)略，盡管美國的民主黨和共和黨在多個方面存在沖突，但是在遏制中國這一問題上具有高度一致性，因此中資通信企業(yè)在美國的運營具有巨大不確定性和政治風險，美國吊銷中國電信在美國的214牌照以及中國聯(lián)通在美國的214牌照都會是必然事件，只是時間早晚的問題而已。因此，我們必須做好充分的預案和法律應對措施，并仔細研究中資電信企業(yè)在美國的良性退出機制。

  筆者建議，應適時成立一個跨部門風險評估專家組，專家組要由國際法、國際信息通信投資、電信網(wǎng)絡技術(shù)、會計與資產(chǎn)評估等多領域的專家組成。由該專家組全面評估中國電信美國公司在美國的運營風險和牌照吊銷后的投資損失，并安排相關(guān)預案和退出機制。具體涉及美國政府終止中國電信美國公司214許可后，給中國電信美國公司造成的實際損失、預期損失和國際互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務的風險與影響，特別是牌照吊銷后引發(fā)的美國境內(nèi)外用戶的投訴和賠償以及信用風險等，具體應當采取以下積極應對措施：

  首先，就美國吊威脅銷中國電信美洲公司214牌照事件，重點考慮依法做出兩種應對預案，一是對照指控，積極準備相關(guān)證據(jù)，一旦牌照被吊銷后，立即啟動對美國聯(lián)邦通信委員會的行政訴訟；二是根據(jù)WTO法律框架下的DSU機制，在GATS項下的有關(guān)基礎電信和增值電信服務的承諾和義務框架下，由國家出面要求與美國政府在WTO的框架內(nèi)進行磋商。

  其次，針對美方的指控，全面評估中國電信于2007年與司法部簽署保證書的履行狀況，重點對中國電信美洲公司的214牌照運營狀況與安全保證書承諾事項進行交叉合規(guī)審查和評價，盡快由第三方權(quán)威機構(gòu)出具中國電信美國公司214許可運營狀況的安全合規(guī)評估報告。

  同時，調(diào)查了解美國當局是否對美國境內(nèi)擁有214牌照的其他外國電信運營商也進行了類似的安全調(diào)查。如果沒有，且中國電信美洲公司并未有任何違反“安全保證書”的行為，那么，美國對中國電信美國公司的調(diào)查和威脅吊銷拍照的行為就采取了“不公平”和“歧視性“的行為，其行為相悖于中美兩國加入WTO時確定的“非歧視原則”和“國民待遇原則”。

  此外，不能孤立地看待美國對中國電信運營商在美國機構(gòu)的歧視行動，我國應當將本國基礎電信運營商在美國所遭受的制裁，一并納入“中美貿(mào)易談判”的大框架之中，這樣方可全盤評估，有的放矢。（作者王春暉為南京郵電大學教授、信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究院首席專家；作者程樂為浙江大學教授）